LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION EUROPÉENNE

Ce fonctionnement est prévu par les traités en vigueur. Les deux principaux traités qui régissent les compétences et le fonctionnement de l'Union Européenne sont le traité de Rome donnant naissance à la Communauté Économique Européenne (CEE) signé en 1957, et le traité de Maastricht , donnant naissance à l'UE, signé et ratifié par référendum en France en 1992. Ces deux traités ont été modifiés , mais non pas supprimés, par des traités ultérieurs : traité de l'Acte unique en 1986, traité d'Amsterdam en 1999, traité de Nice en 2001.

 Quatre organes assurent essentiellement le fonctionnement de l'UE. Nous examinerons les grandes lignes de la nature et du pouvoir de chacun de ces organes, pour finir par apporter quelques précisions sur le Budget de l'Union et sur les différents types de lois européennes.

 Le plan sera donc le suivant :
          - I le Parlement qui assure la représentation directe des citoyens,
         - II le Conseil qui assure la représentation des États,
         - III la Commission qui assure la représentation de l'intérêt général de l'Union,
         - IV la Cour de justice qui est un arbitre.
         - V le budget de l'UE et les différents types de lois européennes

 Pour plus de détails, reportez vous au portail Internet de l'UE (voir rubrique Liens) ou à la littérature universitaire sur le « droit communautaire ».

 I Le Parlement européen, représentant des citoyens

I.A. Sa composition et sa désignation :

Il est composé de 785 députés élus directement pour 5 ans par les citoyens de l'Union Européenne, c'est-à-dire par les citoyens de chaque État membre.

Pour ses séances plénières, le Parlement se réunit essentiellement à Strasbourg. Mais pour ses travaux en commissions et en groupes politiques, il siège à Bruxelles.

La France a 78 députés européens.

 Le nombre total de députés, et le nombre de députés de chaque État, ne sont pas fixes et définitifs. Ces nombres peuvent changer avec les évolutions de la population européenne et de la population de chaque État.

En France, depuis 2004, l'élection se fait par scrutin de liste proportionnelle dans des grandes circonscriptions inter-régionales. Par exemple, la circonscription Nord-Ouest va de la Basse Normandie au Nord-Pas-de-Calais en passant par la Haute-Normandie et la Picardie, pour 12 sièges.

 I.B.Le pouvoir législatif du Parlement

I.B.1.L'initiative des Lois

C'est la Commission qui a le monopole de l'initiative et de la rédaction des projets de lois. Mais le Parlement peut demander à la Commission de faire certaines propositions. Les demandes du Parlement ne sont toutefois pas toujours mises en ?uvre par la Commission.

 I.B.2.La « codécision »

Dans la majorité des domaines, les lois européennes sont prises selon la procédure de « codécision ». Cela veut dire que le Parlement et le Conseil de l'UE décident ensemble et doivent se mettre d'accord.

 Si après deux lectures d'un projet, le Parlement et le Conseil ne sont pas d'accord, on réunit un « Comité de conciliation » qui comprend en nombre égal des représentants des Etats et des eurodéputés. Le Comité de conciliation établit un compromis qui est ensuite le plus souvent adopté par le Conseil et le Parlement.

Environ les deux tiers des lois européennes sont adoptées par codécision ; c'est notamment le cas lorsqu'il s'agit du marché intérieur, de la liberté de circulation des personnes, des transports, de la protection de l'environnement et des consommateurs, de l'éducation et de la santé, de la recherche, ou des décisions relatives au Fonds social européen et au Fonds européen de développement régional.

 I.B.3.La « consultation »

Par contre, sur un certain nombre de sujets jugés sensibles par les États, les traités qui régissent le fonctionnement de l'UE prévoient que c'est le Conseil de l'UE qui prend les décisions, après consultation du Parlement. Le Conseil n'est donc pas obligé de suivre l'avis du Parlement dans ce cas. Il s'agit notamment de la fiscalité (uniquement la fiscalité indirecte grevant les produits et services vendus aux consommateurs ; le reste de la fiscalité n'est pas de la compétence de l'UE) , de la politique étrangère et de sécurité commune, de la coopération policière et judiciaire, des politiques d'immigration d'asile et de visas, de la politique agricole ? .

 I.C. Le pouvoir budgétaire du Parlement

Le Parlement et le Conseil de l'UE adoptent ensemble le Budget annuel de l'Union, mais ils sont tenus de respecter les limites des dépenses annuelles fixées dans les perspectives financières pluriannuelles. Toutefois, pour les « dépenses obligatoires » (par exemple, les dépenses liées aux accords internationaux ou les dépenses agricoles), le Parlement n'a qu'un rôle consultatif et c'est le Conseil de l'UE qui a le dernier mot.

 I.D. Le pouvoir de contrôle du Parlement

I.D.1.Le contrôle de la Commission

Le Parlement exerce un contrôle important sur la Commission.
 D'abord le président et les membres de la Commission sont désignés par le Conseil, avec l'accord nécessaire du Parlement qui peut refuser les personnes proposées.
 Ensuite, le Parlement dispose d'un droit de « censure » sur la Commission. C'est-à-dire qu'il peut la « renverser » en obligeant ses membres à démissionner.
 Enfin, la Commission présente régulièrement des rapports au Parlement et les eurodéputés peuvent poser des questions écrites ou orales à la Commission.


I.D.2.Le contrôle du Conseil

Le contrôle du Parlement sur le Conseil est faible.
 Les eurodéputés peuvent poser des questions écrites ou orales au Conseil.
 Le président du Parlement est présent lors des réunions du Conseil Européen (les « sommets ») et il y exprime le point de vue du Parlement sur l'ordre du jour.
 Au début de son mandat de six mois, le président du Conseil vient présenter son programme devant le Parlement, et à la fin de son mandat il vient présenter son bilan.


I.D.3. Le Parlement, instrument d'un contrôle démocratique général

Tous les citoyens peuvent présenter une pétition devant le Parlement Européen par exemple pour demander des dédommagements suites à des préjudices subis dans le cadre des compétences de l'UE.
 Le Parlement nomme un médiateur auquel les individus peuvent s'adresser s'ils s'estiment lésés par des institutions de l'UE.
 Le Parlement peut constituer des commissions d'enquête. Il peut aussi déposer un recours devant la Cour de Justice .
 Dans le domaine monétaire, si les membres du directoire de la Banque Centrale Européenne (BCE) sont nommés par le Conseil de l'UE, ils le sont avec l'accord du Parlement qui peut écarter les personnes proposées. Le président de la BCE doit d'ailleurs faire un compte-rendu annuel devant le Parlement.


II Le Conseil, représentant des États :

Le Conseil représente toujours les États et est toujours composé des représentants des États, mais il revêt plusieurs formes. Il faut d'abord distinguer le « Conseil Européen » du « Conseil de l'Union Européenne ».
 Attention à ne pas faire de confusion avec le « Conseil de l'Europe » qui n'a aucun rapport avec l'Union Européenne, qui est une instance rassemblant beaucoup plus d'États et qui ne s'occupe que des Droits de l'Homme.


II.A. Le Conseil Européen

Il réunit les 27 chefs d'États ou de gouvernements des États membres. En fait, ce sont toujours les chefs de gouvernement (sauf dans les États à régime présidentiel ou semi-présidentiel où le chef de l'État est élu directement au suffrage universel et se trouve donc être plus important que le chef du gouvernement ; ce sont des cas rares : France, Portugal, Pologne ?).
 Il se réunit au moins une fois tous les six mois et au maximum quatre fois par an. Ces réunions sont souvent appelées des « sommets ».
 Il donne les impulsions, définit les grandes orientations, dont les perspectives financières pluriannuelles, et les priorités politiques générales.


II.B. Le Conseil de l'Union Européenne

II.B.1. La composition et les différentes formations du Conseil de l'UE

On l'appelle souvent Conseil des Ministres, car chaque État y est représenté par un Ministre.
 Le Conseil est unique, mais il siège en formations spécialisées : par exemple, pour traiter des relations avec des États extérieurs à l'UE, ce sera un Conseil réunissant les 27 Ministres des affaires étrangères (configuration dite « Affaires générales et relations extérieures »), ou pour traiter de la politique agricole, ce sera un Conseil réunissant les 27 Ministres de l'agriculture (configuration dite « Agriculture et pêche »). Il existe ainsi une dizaine de formations spécialisées.
 Il se réunit toujours à Bruxelles, sauf pendant les mois d'avril, juin et octobre où il siège à Luxembourg.


II.B.2. La préparation des travaux du Conseil de l'UE

Les décisions du Conseil sont préparées, sur le plan technique, par des groupes de travail et des comités composés de délégués des États membres. Puis, le dossier arrive au « Comite des Représentants Permanents » (COREPER) qui est composé des ambassadeurs permanents des États membres auprès de l'UE et qui règle, dans la mesure du possible, toute ou partie des problèmes. Le dossier est enfin transmis au Conseil.

 II.B.3 : La prise de décision au sein du Conseil de l'UE

Il existe essentiellement deux procédures de vote : le vote à la majorité qualifiée et le vote à l'unanimité. Les traités en vigueur prévoient la procédure qui doit être utilisé, selon le thème qui est à l'ordre du jour.
 Le mécanisme du vote à la majorité qualifiée s'est complexifié depuis le traité de Nice. Pour simplifier, on dira que chaque État a un nombre de voix pondérées plus ou moins en rapport avec l'importance de sa population et qu'il faut environ une majorité suffisante des États et environ 70% des voix pondérées pour adopter un projet (pour plus de détails, voir notre rubrique « problèmes de fonctionnement de l'UE).
Le vote à la majorité qualifiée est notamment utilisé pour les décisions concernant le marché intérieur, les questions économiques, commerciales ou environnementales.
Le vote à l'unanimité exige un plein accord de tous les États membres. Il est notamment utilisé dans les domaines de la politique étrangère commune, de la défense, de la coopération policière et judiciaire, de l'immigration, de la fiscalité .

 II.B.4 : Les pouvoirs du Conseil de l'UE
         Ils sont très importants.
         Il décide des lois européennes, soit seul après consultation du Parlement, soit en « codécision » avec le Parlement, selon les sujets traités (voir I.B.2 et I.B.3).
         Il définit la politique étrangère et de sécurité commune, en tenant compte des orientations du Conseil Européen.
         Il conclut les accords entre l'Union et un ou plusieurs États extérieurs ou organisations internationales.
         Il adopte les mesures dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
         Il adopte le budget annuel de l'Union avec le Parlement (voir I.C).
         Il coordonne les grandes orientations des politiques économiques des États Membres.

II. C . La Présidence du Conseil

La présidence est assurée à tour de rôle par chaque État membre de l'UE, pendant six mois, selon un mécanisme de rotation.
 Pendant un semestre, c'est donc le chef du gouvernement de cet État (ou le chef de cet État s'il est élu directement au suffrage universel comme en France) qui assume la présidence du Conseil Européen.
 Et c'est aussi le Ministre de cet État qui assure la présidence du Conseil de l'Union Européenne.
 Jusqu'en 2009, la présidence est assurée successivement par :
         l'Allemagne de janvier à juin 2007
         le Portugal de juillet à décembre 2007
         la Slovénie de janvier à juin 2008
         la France de juillet à décembre 2008
         la République Tchèque de janvier à juin 2009
         la Suède de juillet à décembre 2009.

III La Commission européenne, gardienne des intérêts de l'Union

III.A La composition et la désignation des membres de la Commission

Les membres sont désignés pour 5 ans.
Le choix du Président de la Commission est proposé par le Conseil Européen et doit être approuvé par le Parlement.
 Pour le choix des commissaires, chaque État propose trois noms et le Président de la Commission choisit parmi ces trois noms pour constituer son équipe. Une fois l'équipe constituée, elle est soumise à un vote global d'approbation du Parlement.
Les traités actuels prévoient que le Conseil doit maintenant  fixer le nombre maximal de commissaires, ce nombre devant être inférieur à 27, le président de la commission non compris.
La Commission est actuellement composée de 26 commissaires et du président de la Commission (le portugais, José Manuel Barroso), issus chacun d'un État différent.
Les traités prévoient qu'avec l'entrée de nouveaux États membres, il n'y aura plus un commissaire issu de chaque État membre : la nationalité des commissaires sera déterminée par un système de rotation équitable pour tous les pays.

 III.B Les missions et pouvoirs de la Commission européenne

La Commission a pour mission de représenter « l'intérêt général européen commun à tous les États membres de l'Union ». Elle doit donc jouer un rôle de gardienne des traités et de défenseur de l'intérêt supérieur de l'Union. Les commissaires ne sont donc pas censés représenter les intérêts particuliers de leur État d'origine ; ils ne peuvent pas recevoir d'instructions de leur gouvernement national.
 La Commission a le monopole de l'initiative, c'est-à-dire qu'elle seule propose et prépare les projets de lois qui sont soumis au Conseil et au Parlement. Cependant, si la Commission propose, elle ne décide rien : ce sont bien le Conseil et le Parlement qui décident.
 Mais la Commission est aussi chargée de veiller à l'application des décisions européennes par les États, de mettre en ?uvre des politiques de l'Union (comme par exemple, la Politique Agricole Commune), d'exécuter et de gérer le budget de l'Union. Elle gère donc aussi les « programmes européens » comme « Interreg » (aides aux partenariats transfrontaliers entre Régions), « URBAN » (aides à la régénération des zones urbaines en déclin) ou « Erasmus » (aides à la mobilité européenne des étudiants). La Commission a donc un rôle d' « Exécutif ».
 La Commission représente aussi l'UE sur la scène internationale, lors de négociations entre l'UE et d'autres pays, ou dans des organisations internationales comme l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).
 Elle dispose d'une administration organisée en Directions Générales et en Services. Les fonctionnaires de la Commission sont environ 24000 (sur un total d'environ 32000 fonctionnaires de l'UE) ; cela peut paraître beaucoup à première vue, mais c'est très peu à l'échelle de l'UE et bien des grandes villes de l'UE ont plus de fonctionnaires que cela.

 III.C Le fonctionnement de la Commission

Chaque commissaire suit un domaine particulier, mais la Commission prend ses décisions collectivement (à la majorité simple, la voix du président étant décisive en cas d'égalité).
 Elle se réunit au moins une fois par semaine, à son siège de Bruxelles sauf lorsque le Parlement est en séance plénière à Strasbourg auquel cas elle se réunit à Strasbourg. Elle se réunit à huis clos, mais les ordres du jour et les procès-verbaux sont disponibles sur Internet.
 Avant de rédiger ses propositions de lois, la Commission procède toujours à de larges consultations. Elle prend notamment l'avis du Conseil Économique et Social Européen, qui représente les entreprises, les syndicats et les associations, et l'avis du Comité des Régions.
 Dans les domaines qui ne sont pas de la compétence exclusive de l'Union, la Commission doit aussi vérifier, avant de rédiger sa proposition, qu'elle respecte bien le principe de «subsidiarité», ce qui veut dire que l'Union n'intervient que si une action européenne est plus efficace que l'action des États pour atteindre l'objectif visé. Une étude d'impact est généralement réalisée et rendue publique en même temps que la proposition.

 IV La Cour de Justice , un arbitre

IV. A. L'organisation de la Cour de Justice

La Cour de Justice de Luxembourg est appelée « Cour de Justice des communautés européennes », car le traité de Maastricht a bien transformé la Communauté économique européenne en Union Européenne en 1992/3, mais les traités antérieurs ont été modifiés et complétés et non pas remplacés par le nouveau traité. On parle donc toujours de « droit communautaire » concernant les traités qui régissent l'UE et l'ensemble des lois et normes définies par l'UE.
 La Cour est composée de 27 juges et de 8 avocats généraux qui sont choisis d'un commun accord par les gouvernements des États membres pour un mandat d'une durée de six ans renouvelable. Ils sont choisis parmi des juristes offrant toutes les garanties de compétence.
 Face à la masse grandissante des affaires à traiter, en 1989, un « Tribunal de première instance » a été institué auprès de la Cour, à laquelle il est rattaché. Ce tribunal est aussi constitué de 27 juges, au moins un par État membre, nommés dans les mêmes conditions que les juges de la Cour. Puis, compte tenu du nombre toujours croissant d'affaires à juger, des « chambres juridictionnelles » ont été créées en 2003 et rattachées au Tribunal de première instance pour juger les affaires relatives à certains domaines spécifiques.
 Enfin, toujours pour essayer de décharger un peu la Cour, un Tribunal de la fonction publique de l'UE, lui aussi rattaché à la Cour, vient d'être créé en 2005, pour juger les affaires relatives au contentieux de la fonction publique de l'UE.
 La Cour elle-même siège, selon les cas, en « grande chambre » (13 juges) ou en chambres à cinq juges ou à trois juges. Elle siège fort rarement en séance plénière, généralement pour des cas graves prévus par les traités (comme par exemple, lorsqu'elle doit prononcer la démission d'office d'un commissaire européen ayant manqué à ses obligations ?).

 IV . B. Les compétences de la Cour et de ses tribunaux

Sans être exhaustif, examinons les principaux types de recours sur lesquels la Cour , ou ses tribunaux, selon les cas, peuvent être amené à se prononcer .
 Le recours en manquement : Si un État membre ne respecte pas le droit communautaire, la Commission ou un autre État peut alors saisir la Cour qui peut rendre un arrêt obligeant l'État accusé à se mettre en conformité. Et si l'État concerné n'obtempère pas, il peut ensuite être condamné par la Cour à une amende.
 Le recours en annulation : Un État, une institution de l'UE, ou même un particulier ou une entreprise pénalisé, peut demander l'annulation d'une mesure (règlement, directive, décision) si il estime qu'elle est contraire aux traités ou aux droits fondamentaux.
 Le recours en réparation ou en indemnité : Un citoyen ou une entreprise peut demander réparation des dommages causés par une institution de l'UE et/ou par des agents de l'UE dans l'exercice de leur fonction.
 Le recours en carence : Un particulier ou un État peut saisir la Cour pour que l'inaction d'une institution européenne soit sanctionnée.
 Le renvoi préjudiciel : La Cour de Luxembourg n'est pas la seule à être chargé de faire respecter le droit communautaire. Les juridictions et tribunaux nationaux doivent le faire aussi. Les juges nationaux peuvent parfois se tourner vers la Cour de justice pour qu'elle précise un point du droit communautaire. La réponse de la Cour lie alors le juge national. On appelle cela un « renvoi préjudiciel ». Le Tribunal de première instance peut aussi par exemple recevoir les plaintes d'entreprises pour « concurrence déloyale ».

 V Le Budget et les lois européennes.

V.A. Le budget de l'Union Européenne

V.A.1. Les ressources

L' Union européenne ne prélève elle-même aucun impôt, aucune taxe. Toutes ses ressources viennent des États membres. Chaque État membre verse une contribution calculée sur sa part dans la somme des Revenus Nationaux Bruts de tous les États membres. L'ensemble de ces contributions représente la majeure partie des ressources de l'UE.
 Il existe aussi une ressource dite « TVA » ; c'est une contribution des États membres correspondant à ce que serait le produit d'une TVA perçue au taux de 1% sur une assiette harmonisée.
 L'UE perçoit d'autres ressources, comme par exemple les droits de douane issus du tarif douanier avec les États extérieurs à l'UE.
 Dans tous les cas, les ressources sont prélevées par des services fiscaux et douaniers des États membres qui reversent ensuite à l'UE. L'UE elle-même ne prélève rien. Il n'existe pas de fiscalité européenne.
 En 2000-2006 , les prélèvements au profit de l'UE ne devaient pas dépasser 1,27% de la production de richesse dans l'UE ; à titre de comparaison, en France les « prélèvements obligatoires » prélèvent environ 50% de la richesse produite chaque année .
 Le budget de l'Union Européenne doit obligatoirement être équilibré entre recettes et dépenses. À la différence de ses États membres, l'Union européenne ne peut pas s'endetter.

 V.A.2. Les dépenses

Le Conseil Européen fixe les perspectives pluriannuelles de dépenses. Dans ce cadre, le Conseil de l'UE et le Parlement adoptent le budget annuel. Dans le cadre des perspectives budgétaires 2000-2006, les principales dépenses étaient : d'une part , la Politique Agricole Commune , plus de 41 milliards, soit plus de 40% des dépenses, non seulement pour garantir un niveau de vie équitable à la population agricole, mais aussi et surtout pour garantir un approvisionnement et des prix raisonnables pour les consommateurs, d'autre part, les « actions structurelles » , avec environ plus de 30 milliards, pour réduire les inégalités de richesses entre les régions , en améliorant la situation de l'emploi, en favorisant le développement et les aménagements, la protection de l'environnement.
 Les autres dépenses (environ 7%) concernent le soutien à la Recherche, les réseaux transeuropéens de transport, d'énergie et de télécommunications, l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et l'environnement.
 Les actions et aides à l'extérieur de l'UE représentent environ 5% des dépenses, et les dépenses administratives et de fonctionnement sont inférieures à 5%.

 V.A.3. Le contrôle des dépenses

La commission du contrôle budgétaire du Parlement surveille l'exécution du Budget , et chaque année, le Parlement décide d'approuver ou non la gestion du Budget par la Commission européenne.
 Enfin la Cour des comptes européenne contrôle aussi l'exécution du Budget, et l'utilisation des fonds européens par la Commission, les États et autres bénéficiaires de ces fonds. Elle dispose d'une équipe de contrôleurs qui effectuent des visites d'inspections à travers l'UE.

 V.B. Les différents types de lois européennes

D'après les traités actuels, on distingue trois types de mesures ou d'  « instruments juridiques » qui sont contraignants pour les États comme pour les personnes morales et les citoyens.

 V.B.1. Le « Règlement »

Il est obligatoire dans tous ses éléments, et immédiatement et directement applicable dans tous les États membres.

 V.B.2. La « Directive »

 Elle lie l'État membre quant aux objectifs et aux résultats à atteindre, mais laisse une marge de man?uvre quant à la forme et aux moyens de mise en ?uvre.
 La directive doit donc être « transposée » dans le cadre juridique national, c'est-à-dire qu'il faut modifier des lois nationales et/ou la réglementation nationale pour pouvoir appliquer effectivement la Directive européenne.

 V.B.3. La « Décision européenne »

Comme le règlement, elle est obligatoire dans tous ses éléments. Mais elle ne concerne pas forcément tous les États membres. Elle précise les destinataires qui sont liés par elle.