Les problèmes de fonctionnement de l’Union Européenne :
des institutions inadaptées

 Fondamentalement, les modalités de fonctionnement n’ont pas beaucoup changé depuis l’époque des six États fondateurs.

 Mais des institutions prévues pour six peuvent-elles bien fonctionner à  27 ? Sans doute pas .

 Le traité de Nice adopté en 2001 sous la présidence française de l’Union Européenne n’a pas été à la hauteur des enjeux de l’élargissement à 12 nouveaux États membres (dix nouveaux au 1er mai 2004 plus deux au 1er janvier 2007). Les transformations apportées par ce traité ont non seulement été insuffisantes, mais parfois même contreproductives. Le contexte de « cohabitation » dans laquelle se trouvait la France lorsque fut négocié le traité de Nice, mais aussi la rupture de la solidarité franco-allemande dans le cadre des négociations sur ce traité, sont des éléments d’explications, peut-être insuffisants mais importants, de l’échec relatif de Nice.

 Le projet de Traité constitutionnel européen prévoyait un certain nombre de transformations pour régler une grande partie des problèmes de fonctionnement de l’UE. Ce projet ayant été rejeté, pour des raisons assez diverses, par les Français et les Néerlandais par référendum au printemps 2005, ces problèmes restent en l’état et non résolus à ce jour.

 Pour faire le tour des principaux problèmes, le plan sera le suivant :

• I L’Union Européenne paralysée ou impuissante ?
• I.A. Dans la plupart des cas, la « Majorité qualifiée » vaut mieux que l’ Unanimité
• I.A.1. « Vertu de la majorité qualifiée » et « vices de l’unanimité »
• I.A.2. « Souveraineté partagée » et « souverainisme »
• I.B. Le plus grand nombre d’États membres change la donne alors que le traité de Nice n’a pas procédé aux adaptations nécessaires
• II L’Union Européenne , sans visage ?
• III L’Union Européenne, sans continuité suffisante ?
• IV L’Union Européenne, déséquilibrée entre États et citoyens :
•  Conclusion

 I L’Union Européenne paralysée ou impuissante ?

 I.A. Dans la plupart des cas, la « Majorité qualifiée » vaut mieux que l’ Unanimité

 I.A.1. « Vertu de la majorité qualifiée » et « vices de l’unanimité » :

 Comme il est expliqué dans la rubrique « Fonctionnement de l’UE » (II.B.3), il existe principalement deux mécanismes de vote pour la prise de décision au sein du Conseil de l’UE qui rassemble tous les Ministres du même domaine : le vote à la majorité qualifiée et le vote à l’unanimité.

 Le principe de la majorité qualifiée est un principe ingénieux car ce mécanisme pousse à vouloir convaincre, à argumenter, à négocier pour parvenir à un accord ; il pousse à la recherche de compromis raisonnables. Or la construction européenne n’a avancé et ne pourra avancer qu’à coups de compromis. En effet, dans ce système, il faut soit convaincre assez de partenaires pour dégager une large majorité pour l’adoption d’un projet, soit convaincre assez de partenaires pour constituer une « minorité de blocage » attachée à tel ou tel point. Un État seul ne peut pas tout bloquer, mais une minorité suffisante d’États peut bloquer.

 Au contraire, le vote à l’unanimité pousse les différents États à la surenchère, ou au conservatisme, mais ne pousse pas à innover et ne pousse pas à chercher rapidement des solutions de « sortie vers le haut ». Puisque chaque État peut tout bloquer à lui tout seul en levant le petit doigt, pourquoi se « casser la tête » à vouloir régler des problèmes embarrassants ?! Autant les reporter.

 Bien entendu, on peut concevoir que, sur quelques rares sujets, la règle de l’unanimité soit nécessaire. Ainsi en est-il, par exemple, de l’envoi d’une force armée en dehors de l’UE ou d’un soutien à une opération militaire extérieure ; il est bien normal qu’un État ne soit pas engagé dans ce type d’action s’il ne le souhaite pas.

 Cependant, l’usage de la règle de l’unanimité semble actuellement excessif.

 Or, il suffit d’observer les politiques communautaires pour se rendre compte que, dans les domaines où les décisions se prennent à la majorité qualifiée, cela fonctionne, alors que, dans les domaines où les décisions se prennent à l’unanimité, l’UE avance très lentement ou fait du « sur place » quand elle ne régresse pas.

 Prenons l’exemple de la coopération judiciaire et policière en matière pénale, ou l’exemple de la politique en matière d’immigration et de droit d’asile. Dans ces domaines, les décisions sont prises à l’unanimité. On voit bien les résultats, ou plutôt, la faiblesse des résultats. Il faut attendre une éternité pour qu’un terroriste soit extradé du Royaume-Uni vers la France. En matière d’immigration, les disparités des dispositifs d’accueil et de droit d’asile génèrent des flux de migrants difficilement contrôlables. Pour lutter contre tous les trafics et mieux contrôler les frontières de l’UE, la création d’un corps de douaniers européens qui viendrait appuyer les douaniers nationaux sur les frontières terrestres de l’UE et dans les grands ports internationaux serait nécessaire ; mais les orgueils nationaux arc-boutés sur la règle de l’unanimité s’y opposent. Le projet de traité constitutionnel européen prévoyait un passage à la majorité qualifiée et des avancées dans plusieurs de ces domaines.

 La fiscalité indirecte est un autre exemple du caractère néfaste d’un recours excessif à la règle de l’unanimité. Les taxes qui grèvent les produits et services vendus aux consommateurs ont des conséquences directes sur la concurrence dans le cadre du marché commun européen. Quand un État membre veut modifier cette taxation, il doit donc obtenir l’autorisation de l’UE. Or, dans ce domaine, le Conseil décide à l’unanimité. Il n’est donc pas étonnant que la France n’ait pas pu obtenir aussi vite qu’elle le souhaitait la baisse de la TVA sur la restauration de 18,6% à 5,5%.

 I.A.2. « Souveraineté partagée » et « souverainisme »

 En France, ceux qu’on appelle les « souverainistes », de M. Chevènement à M. Le Pen en passant par d’autres (De Viilliers, Dupont-Aignan), contestent l’existence du vote à la majorité qualifiée et/ou son extension, et souhaiteraient que toutes les décisions européennes soient prises à l’unanimité. Ces gens là ne croient qu’à «l’intergouvernemental»  et contestent le principe de la « souveraineté partagée » sur lequel est pourtant justement fondé la Construction européenne depuis ses débuts, depuis 1951 avec la Communauté Européenne du Charbon et de la Acier.

 Mais l’unanimité, c’est l’impuissance, l’inaction, l’inexistence, surtout à 27.

 L’Union ne peut exister réellement et fonctionner efficacement que dans la mesure où les États acceptent de mettre en commun une partie de leurs compétences, de partager une partie de leur souveraineté pour l’exercer ensemble dans le cadre des décisions prises à la majorité qualifiée.

 L’Europe promue par les souverainistes, est une « Non Europe », une Europe inexistante, ou un mirage. Mais c’est aussi l’Europe du passé, car cette Europe de «l’intergouvernemental », c’était celle du chancelier Metternich lors du Congrès de Vienne en 1815, ou même celle du Congrès de Versailles de 1919 sur lequel les Etats-Unis se sont greffés ; on sait ce qu’a donné cette Europe des égoïsmes et des politiques de courte vue.

 Etre ainsi partisan d’une Europe marginale, cela revient à croire que la France avec ses quelques 60 millions d’habitants peut faire face toute seule durablement aux superpuissances existantes ou à venir du XXIème siècle (Etats-Unis, Chine, Inde …) ; n’est-ce pas, derrière un discours qui prend très abusivement le patriotisme français en otage, un point de vue très archaïque et passéiste ?

 Enfin, ces messieurs les « souverainistes » ne sont-ils pas des « pyromanes qui crient au feu » puisqu’ils vilipendent l’UE pour sa prétendue faiblesse et lui refusent pourtant les moyens de se renforcer et d’être plus efficace ?

 I.B. Le plus grand nombre d’États membres change la donne alors que le traité de Nice n’a pas procédé aux adaptations nécessaires :

 Enfin, et surtout, il est bien évident que plus le nombre d’États membres est important, plus il est difficile de prendre des décisions à l’unanimité. Il faut donc absolument réduire fortement le nombre de sujets sur lesquels l’unanimité est requise, sinon, l’UE deviendrait impuissante.

 Le traité de Nice de 2001 a augmenté (mais pas assez) le nombre de sujets sur lesquels on décide à la majorité qualifiée. Mais en même temps, il a complexifié les modalités de ce vote à la majorité qualifiée, et ce faisant, lui a fait perdre une grande partie de son efficacité et de sa souplesse.

 Pour le vote à la majorité qualifiée, dans le système de Nice, chaque État s’est vu attribuer un certain nombre de « voix pondérées ». Le total fait 345 voix.

 Répartition des voix pondérées entre les 27 États selon le traité de Nice :
          L’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni ont chacun 29 voix.
         L’Espagne et la Pologne ont chacun 27 voix.
         Les Pays-Bas ont 13 voix et la Roumanie 14 voix.
         La Belgique, la République Tchèque, la Grèce, la Hongrie et le Portugal ont chacun 12 voix.
         L’Autriche, la Suède et la Bulgarie ont chacun 10 voix.
         Le Danemark, l ‘Irlande, la Lituanie, la Slovaquie et la Finlande ont chacun 7 voix.
         Chypre, l’Estonie, la Lettonie, le Luxembourg, et la Slovénie ont chacun 4 voix.
         Malte a 3 voix.

 D’abord, cette répartition des voix pondérées est injuste dans la mesure où les pays moyens comme l’Espagne et la Pologne et tous les petits pays sont surreprésentés par rapport à leur population réelle, tandis que les États les plus peuplés (Allemagne, France, Italie, RU) sont sous - représentés.

 Mais surtout, dans Nice, pour qu’une proposition obtienne la majorité qualifiée, il faut qu’elle remplisse simultanément trois conditions :
     - être approuvé par une majorité d’États (et même dans certains cas par une majorité des deux tiers)
     - obtenir un minimum de 255 voix pondérées, soit 73,9% des voix pondérées
     - la coalition des États qui ont voté pour ce texte doit représenter au moins 62% de la population de l’UE.

 De telle sorte que, des statisticiens ont calculé que, parmi toutes les coalitions possibles, seuls 2 % d’entre elles permettent d’atteindre la majorité qualifiée. Ce gâchis est le résultat des égoïsmes nationaux à courte vue qui ont prévalus lors de la négociation du traité de Nice.

 Le projet de Traité constitutionnel européen prévoyait un mécanisme de vote à la majorité qualifiée beaucoup plus simple (au moins 55% des États représentant au moins 65% de la population de l’UE) qui avait le mérite de faciliter fortement la prise de décision en multipliant par huit le nombre possible de « coalitions gagnantes ».

 II L’Union Européenne , sans visage ?

 La formule du célèbre homme d’État et diplomate américain, Kissinger, est bien connue : « L’Europe, quel numéro de téléphone ? ». L’Union Européenne souffre, sur la scène mondiale, d’un manque d’identification quant à l’interlocuteur représentant l’UE.

 Actuellement, la fonction de représentation de l’UE est partagée de fait entre trois personnes
    •      le commissaire aux affaires extérieures, qui gère notamment les budgets de l’UE pour l’aide au développement ;
    •      le « haut représentant de l’UE pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune » qui est censé s’occuper des problèmes très politiques, mais qui a finalement moins de moyens que le Commissaire aux affaires extérieures ;
    •      le président du Conseil de l’UE concernant les affaires étrangères qui est le Ministre des affaires étrangères de l’État qui assume le présidence semestrielle de l’UE.

 Cette dispersion nuit à la lisibilité et n’est pas d’une grande efficacité.

 Le Traité constitutionnel européen prévoyait la création d’un Ministre des affaires étrangères de l’UE qui aurait remplacé ces trois personnes : elle aurait été membre et vice-président de la Commission, elle aurait remplacé le Haut représentant, et aurait présidé le Conseil de l’UE dans sa formation « affaires étrangères ».

 Espérons que cette bonne idée sera un jour appliquée.

 III L’Union Européenne, sans continuité suffisante ?

 La présidence tournante de six mois à la tête du Conseil (Conseil Européen et Conseil de l’UE) pose de nombreux problèmes.

 Tout d’abord, il faut bien constater que la Commission et le Parlement ont chacun un président stable et à « plein temps », tandis que le Conseil n’a qu’un président pour six mois et à temps très partiel ! N’est-ce pas gênant, alors que le Conseil a pourtant des pouvoirs importants ? N’est-ce pas gênant, quand on sait que les blocages dans l’avancée des dossiers viennent presque toujours du Conseil parce que les États n’arrivent pas se mettre d’accord ?

Lorsque nous n’étions qu’à six États membres, une rotation se faisait en trois ans ; les chefs d’État ou de gouvernement assumaient donc souvent au moins deux fois la présidence du Conseil. Avec 27 États membres, une rotation entière prend 14 ans.

Une présidence d’une durée plus longue permettrait un meilleur suivi des dossiers et faciliterait sans doute l’émergence de solutions plus rapides dans le cadre des négociations entre États au sein du Conseil .

 Enfin, il faut insister sur le caractère un peu aberrant de cette présidence tournante. Le premier ministre ou le président de la république d’un État, qui doit assumer la présidence du Conseil, n’a pas choisi d’assumer cette présidence. Il subit cette donnée. L’essentiel de son énergie reste souvent tourné vers la gestion de son État, puisqu’il garde simultanément sa fonction étatique nationale. Il a parfois bien d’autres sujets de préoccupations, avec des problèmes intérieurs ou parfois des élections nationales qui approchent.

 Il n’est donc pas sérieux d’attendre beaucoup de choses de cette présidence à temps partiel.

 Par ailleurs, c’est bien le même État qui assure pendant six mois la présidence du Conseil de l’UE, sous toutes ses formes.

 Le projet de traité constitutionnel européen prévoyait d’instaurer une présidence stable et à « plein temps » pour le Conseil Européen : un chef d’État ou de gouvernement en fin de mandat, ou un ancien chef d’État ou de gouvernement, aurait été élu par le Conseil pour 2,5 ans renouvelable une fois.

 Certes, certains chauds partisans de la construction européenne, très fédéralistes et méfiants envers tout ce qui est « intergouvernemental », considèrent qu’il ne faut pas trop renforcer le rôle du président du Conseil européen, mais qu’il vaudrait mieux renforcer le rôle et la légitimité démocratique du président de la Commission.

 Cependant, entre un président du Conseil ectoplasme et un super-président du Conseil, on peut sans doute trouver une voie moyenne, celle de l’efficacité.


 IV Une Union Européenne, déséquilibrée entre États et citoyens :

 Le Conseil de l’UE qui représente les États a plus de pouvoir que le Parlement européen qui représente les citoyens. Les euro-députés sont pourtant élus directement par les citoyens, ce qui n’est pas le cas des Ministres des États.

 Lorsqu’on examine le fonctionnement de l’UE, on se rend compte que ce déséquilibre n’est pas justifié dans la plupart des cas. Les 785 eurodéputés tranchent généralement plus facilement une question que les 27 Ministres. Ce n’est pas le Parlement européen qui est source de blocage.

 Pour rééquilibrer, il faudrait donc étendre la procédure de « codécision » entre Parlement et Conseil à plus de domaines, et réduire le nombre de sujets sur lesquels le Conseil décide seul après un avis consultatif du Parlement. (Voir rubrique « Fonctionnement de l’UE » I.B.2 et I.B.3). Le TCE (Traité Constitutionnel Européen) allait dans ce sens.

 Il faudrait aussi renforcer l’association des Parlements nationaux au processus législatif européen, car les députés nationaux sont aussi les élus directs des citoyens. Le TCE allait dans ce sens.


 Conclusion

 Cette présentation des problèmes de fonctionnement de l’UE n’est pas exhaustive. On pourrait aussi évoquer, par exemple, le nombre excessif de membres dans la Commission européenne, ou d’autres difficultés ou insuffisances.

 Le projet de traité constitutionnel européen, qui proposait une série de réponses et d’avancées pertinentes pour régler ces problèmes, a été rejeté, pour diverses raisons.

 Il faut espérer qu’un nouveau traité, partiellement différent, sera renégocié, ce qui est probable d’ici 2009 date des prochaines élections européennes.

 Mais ce nouveau traité sera-t-il, sur le plan institutionnel, meilleur ou moins bon que le traité qui a été rejeté le 29 mai 2005 ? L’avenir nous le dira.

 Il faut en tout cas que la construction européenne continue.

 Sylvain Tranoy, Professeur agrégé
 Président du Comité Cambrésis – Europe